城乡居民基本养老保险有新变化 专家这样解读

　　人社部、财政部近日印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》。一起来看专家们怎么说——

　　城乡居民养老保险跨入新时代

　　近日，人力资源社会保障部会同财政部制定并下发了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），这是贯彻落实党的十九大精神的重大举措，对于进一步完善城乡居民基本养老保险制度具有重大意义，推动城乡居民基本养老保险迈进新的发展阶段，标志着城乡居民基本养老保险跨入全面发展的新时代。

　　城乡居民基本养老保险制度是在为城乡老年人提供基本养老保障的一项社会保险制度。2009年，国家开始推行在一部分地区组织开展建立新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）试点工作，并取得显著成就。2011年国家开始在一部分地区开展城镇居民社会养老保险制度（以下简称城居保）的试点工作。2014年，国务院决定将新农保与城居保进行整合，建立统一的城乡居民养老保险制度，更加有力地促进城乡居民养老保险制度的蓬勃发展。

　　到2017年底，全国参加城乡居民养老保险制度的总人数已经达到51255万人，使全国参加各类基本养老保险的总人数突破9亿人大关，参保率达到85%以上，成为世界上养老保险制度覆盖人数最多的国家。去年底享受城乡居民养老保险待遇的总人数已经增加到15598万人；月人均养老金125元，其中：由各级财政支付的基础养老金增加到113元，由中央财政支付的养老金人均达到70元，基础养老金水平比试点初期增长超过一倍，占城乡居民人均养老金的90%以上，充分体现了党中央、国务院对于努力改善民生、不断提高城乡居民养老保障水平方面的高度重视和大力支持。

　　十年磨一剑！从2009年国家开始组织开展新农保试点工作以来一直到现在，已经经历了十个年头。十年来，新农保和城居保先后从试点开始，在短短的三年之内就基本实现制度全覆盖，之后迅速朝着法定人群全覆盖的方向发展。在人口城镇化加速发展、越来越多的农村人口向城镇转移并纳入城镇职工社保体系的情况下，多年来通过不断加强扩面征缴工作，使城乡居民基本养老保险参保人数一直保持在5亿人以上，成为覆盖人数最多的基本养老保险制度。

　　另一方面，城乡居民养老保险制度在发展过程中也存在一些突出问题，主要表现在待遇确定机制不够明确、尚未建立基础养老金的常态化的调整机制、绝大多数参保人选择低档缴费标准、缴费补贴调整机制不够规范、个人账户基金未开展投资运营无法保值增值等等。因此，进一步完善城乡居民养老保险机制是十分必要而迫切的。

　　在这种形势下，人力资源社会保障部会同财政部制定并发布《指导意见》，推动完善待遇确定机制、建立基础养老金正常调整、个人缴费档次标准调整和缴费补贴调整四项机制、实现个人账户基金保值增值等工作。一是在完善待遇确定机制方面，强调中央政府将根据全国城乡居民人均可支配收入和财力状况等因素，合理确定全国基础养老金最低标准；地方根据当地实际提高基础养老金标准，对65岁及以上城乡老年居民予以适当倾斜；对长期缴费、超过最低缴费年限的，应适当加发年限基础养老金，进一步强化长缴多得、多缴多得的激励机制。二是在建立基础养老金正常调整机制方面，提出要根据城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况等相关因素，建立城乡居民全国基础养老金最低标准的动态调整机制。三是在建立个人缴费档次标准调整机制方面，要求各地根据城乡居民收入增长情况，合理确定和调整城乡居保缴费档次标准。四是在建立缴费补贴调整机制方面，规定各地方政府要根据经济发展、个人缴费标准提高和财力状况，调整缴费补贴水平，建立缴费补贴动态调整机制。鼓励集体经济组织提高缴费补助，鼓励其他社会组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费加大资助。五是在个人账户基金保值增值方面，要求各地按照国务院已经出台的有关基本养老保险基金投资管理办法的规定，积极开展城乡居民基本养老保险基金委托投资，努力实现基金保值增值的目标，进一步提高个人账户养老金水平和基金支付能力。

　　《指导意见》的出台，将全面推进城乡居民基本养老保险制度完善，促进城乡居民基本养老保险从过去注重外延式扩张的数量型增长模式转向注重完善内在机制的质量型增长模式，有利于提高城乡居民基本养老保险制度运行质量和效益，有利于促进这项制度的公平与可持续发展，有利于不断满足广大城乡居民日益增长的对于享有更高水平、更高质量、更加可靠的养老保障的美好愿望。

　　我国居民养老保险进入机制建设轨道

　　拥有51255万参保人的城乡居民基本养老保险是世界上覆盖人数最多的养老保险制度，截至2017年底，领取待遇人数达到15598万人。我国农村养老保险制度的探索始于20世纪90年代，2009年开展新型农村社会养老保险制度试点，2011年开展城镇居民社会养老保险制度试点，2014将两项制度整合为城乡居民基本养老保险制度，实行基础养老金加个人账户的模式。基础养老金列入财政预算、由政府支付，具有普惠性；个人账户由个人缴费、政府补贴和集体组织补助等构成，实账积累，具有激励性。这是面向低收入群体的、具有中国特色的基本养老保险制度安排。

　　目前，月人均领取养老金为125元，还不能满足城乡居民对基本养老金的需求。究其原因，除了我国处于社会主义初级阶段、经济发展水平不高、城乡居民基本养老保险制度建立时间不长等原因外，主要是基本养老金调整增长机制不健全，个人缴费激励不足。一是中央政府负责的基础养老金最低标准缺乏正常增长机制，截止到2017年底，仅在2014年调整过一次；地方政府在基础养老金方面的责任缺乏约束性；中央政府和地方政府之间缺乏协调性。二是个人账户激励性不足，积累的基金缺乏有效的保值增值措施。因此，个人大多选择较低档次缴费，早积累、长期缴费意识不强，在目前的城乡居民基础养老金待遇中，个人账户养老金占比较低。

　　2017年，人力资源社会保障部和财政部根据中央全面深化改革领导小组要求，开展城乡居民基本养老保险机制问题研究，积极落实党中央和国务院要求，于日前印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），这意味着中国城乡居民养老保险制度将进入完善运行机制的发展阶段。

　　第一，充分发挥基础养老金和个人账户养老金的结构效应和共同保障功能。一是明确政府在基础养老金方面的责任。目前OECD国家老遗残保障的公共支出均值为GDP的8%和财政支出的18%（参见《2017年OECD养老金概览》）。2017年，我国财政总支出突破20万亿元，根据《指导意见》中尽力而为、量力而行的要求，界定政府责任，规范各级政府在城乡居民基本养老保险的预算投入，提高基础养老金还有空间，应进一步落实。二是促进个人账户当期缴费正常增长。个人缴费档次标准根据城乡居民收入和经济发展等因素调整，有利于缴费整体水平“水涨船高”；同时动态调整政府缴费补贴，激励个人多缴费；缴费年限与计发养老金待遇相关联，激励个人早缴费、长期缴费。

　　第二，建立基础养老金正常调整机制。在规范各级政府预算与支出的基础上，可以统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和有关保障标准调整等情况，确定基础养老金最低标准和基础养老金调整机制，包括调整原则、调整参数和调整周期等问题。同时，基础养老金可以适当向高龄老人倾斜。

　　第三，实现个人账户基金保值增值。建立居民养老保险个人账户的意义在于调动居民积累养老金的积极性，满足养老金保值增值需求。按照《国务院关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知》（国发〔2015〕48号）要求和规定，借鉴全国社会保障基金和企业年金的受托人制度和投资管理经验，开展城乡居民基本养老保险基金委托投资，实现养老基金保值增值，则会激励居民多缴费、长缴费，增加个人养老金积累，提高居民养老保险的支付水平。

　　在我国老龄化速度加快的背景下，完善养老金制度结构和运行机制至关重要。《指导意见》的出台将推动城乡居民养老保险制度健康发展，在应对人口老龄化方面具有积极的战略意义。